한국과 독일에서 ‘도시계획’과 건축가능성

각국의 토지이용제도는 그 나라의 토지이용에 관한 역사적 배경과 국민의 토지에 대한 관념 등에 따라

다양한 양상을 보이지만, 모든 나라가 토지이용규제의 원활화와 토지 관리의 효율화를 위해

토지이용 계획제도를 두고 있는 점은 같다.

이러한 토지이용제도는 대체로 토지의 건축적 이용의 자유와 관련하여 건축자유를 바탕으로 하는

용도지역제와 건축부자유를 바탕으로 하는 계획적 토지이용제도(지구상세계획을 기본으로 하는 제도)로

구분되고 있다.

미국, 일본, 한국이 전자에 해당하고 독일과 영국의 토지이용제도가 후자에 해당한다.

특히 독일의 경우, 게마인데(기초자치단체)가 B-플랜(Bebauungsplan)을 수립해놓지 않은 지역에서의

건축적 토지이용은 전혀 불가능하다.

이 독일식 방식을 건축부자유의 원칙이라고 한다. 한마디로 ‘계획이 없으면 개발은 불가능하다.’

건축부자유의 원칙은 전국의 토지를 개발제한지역으로 간주하는 발상이다.

개인이 토지를 소유하고 있다고 해서 마음대로 사용하는 것이 아닌,

그야말로 전 국토가 그린벨트나 마찬가지인 것이다.

예컨대 어떤 토지가 그린벨트로 지정되면 그 땅에 대한 개발(=건축)은 원칙적으로 금지된다.

이로 인한 재산상의 손실은 소유자가 수인해야 하며, 수인한도를 넘지 않는 한 국가나 지방자치단체는

해당 토지를 매수할 의무도 없다.

이러한 건축부자유의 원칙이 확립되어 있다면, 설령 도시계획시설 결정에 대한

20년 자동실효제가 시행된다고 하더라도 국토계획법상의 대혼란은 충분히 막을 수 있다.

반면 한국에서는 이러한 원칙이 오랫동안 관철되지 않았다.

오히려 독일과는 반대로 계획이 없으면 개발은 자유롭다는 이른바 건축자유의 원칙이 당연한 듯이

통용되어왔다.

이러한 현실이 도시공원 실효제와 만나면 그 후폭풍(개발행위금지의 일시적 해제로 인한 난개발 등)은

어마어마하게 되는 것이다.

토지이용제도와 관련하여 독일과 한국을 비교하는 까닭은 장기미집행 도시계획시설에 대한

헌법재판소 결정이 독일의 ‘도시계획법’을 언급하고 있기 때문이다.

헌법재판소는 위 결정에서 외국의 입법례로 독일과 프랑스의 사례를 들면서, 독일 부분에서

다음과 같이 설시하고 있다.

“외국의 입법례를 보면, 독일의 경우에는 도시계획의 수립기간 중에 도시계획예정구역에 대하여 형질변경금지의 결정을 하는
경우에는 지방자치단체가 도시계획을 수립함에 있어서 언제나 일정 기간이 소요되는 것은 불가피하다는 판단 아래
4년까지는 토지소유자에게 보상을 할 필요가 없으나 4년이 경과한 뒤에는 이로 말미암아 발생하는 재산적 손실에 대하여
적절한 금전보상을 하도록 규정하고 있고(독일 도시계획법 제14조),
도시계획이 이미 확정된 경우 토지소유자가 도시계획시설의 결정으로 말미암아 현저한 재산적 손실을 입고 있다면
재산권에 대한 이러한 형태의 제한은 이미 수용적 효과를 가진 것으로 보아 곧바로 보상청구권을 인정하고 있다
(독일 도시계획법 제40조 제1항).”

헌법재판소가 “도시계획시설의 지정으로 말미암아 당해 토지의 이용가능성이 배제되거나

또는 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로도 사용할 수 없기 때문에

이로 말미암아 현저한 재산적 손실이 발생하는 경우에는, 원칙적으로 사회적 제약의 범위를 넘는

수용적 효과를 인정하여 국가나 지방자치단체는 이에 대한 보상을 해야 한다.”고 하면서

비교법적 근거로 든 독일의 ‘건설법전’이 위와 같은 입장을 취하고 있는 것은 맞다.

다만, 이러한 얘기를 하려면 독일의 토지이용제도 전반에 대한 설명도 함께 이루어져야 한다.

그리고 이 경우 강조해야 할 것은 독일에서 건축의 자유는 한국과 비교할 때

현격히 제한되어 있다는 사실이다.

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