도시자연공원구역제도와 민간개발특례제도

헌법재판소가 ‘헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바26 결정’(도시계획법 제6조 위헌소원 사건, 이하 97헌바26 결정이라 함)으로

보상규정이 없는 장기미집행 도시계획시설에 대해 헌법불합치결정을 내린 이래

도시공원제도에도 큰 변화가 생겼다. 헌법재판소 결정 이후 국회는 구 도시계획법을 개정하여

‘도시계획시설계획에 대한 실효제도’를 입법화하였다.

특히 동법은 ‘대지에 대한 과도한 사유재산권 침해’가 전혀 문제가 되지 않는 국⋅공유지까지

도시계획결정의 실효대상으로 삼았다.

이것이 이른바 도시공원 실효제(=도시공원 일몰제)이다. 토지는 그것이 사유지이든,

국⋅공유지이든 도시계획에 의거 공원시설로 지정되면 다른 용도로 개발(건축)할 수 없게 된다.

그런데 공원지정이후 재원부족 등의 이유로 공원조성사업이 장기간 이루어지지 않으면

해당 공원(부지)은 장기미집행 도시계획시설이 된다고 이해되어 왔다.

행정법학에서는 이 장기미집행 도시계획시설과 관련한 법적 쟁점을 ‘도시계획과 취소소송’,

그 중에서도 ‘도시계획 변경거부의 처분성’을 중심으로 논의해왔다.

이런 시설이 있으면 개별⋅구체적으로 사안을 평가하여 행정청이 도시계획을 변경하거나,

이러한 변경이 이루어지지 않을 시 개별 토지소유자는 취소소송을 통해

거부처분의 위법성을 다투어야 한다고 보았다.

그런데 97헌바26 결정 이후 개정된 구 도시계획법의 입법자는 지방자치단체가 특정 토지를

공원 부지로 지정만 하고 이후 도시공원조성사업을 20년간 시행하지 않으면,

당해 토지를 공원 부지로 지정한 효력은 자동적으로 상실된다고 하여 장기미집행 도시공원 문제의

해결에서 아주 손쉬운 방법을 선택했다.

개별 토지소유자가 도시계획 변경신청을 하거나 변경거부에 대한 취소소송과 같은

사안별 대응도 할 필요도 없이 모든 일은 시간이 지나면 자동적으로 해결되게 만들어 놓았던 것이고,

이 개정 법률에 따른 최초의 자동 실효 기한이 2020년 7월 1일 도래하였다.

도시공원 일몰 혹은 실효를 대비하기 위해 정부와 시민사회는 헌법재판소 결정 이후

나름의 노력을 기울여왔다.

우선 중앙정부는 정권에 따라 보존과 개발의 양극을 오락가락했다.

헌법재판소 결정 이후 20년 유예라는 ‘문제해결 뒤로 미루기’ 혹은 ‘결정의 지연’ 전략을 택한

중앙정부는 도시공원을 보존하는 방향성을 모색하다가도(2005년 노무현 정부 시기),

재정을 투입하지 않고 적당히 이 문제를 해결하는 미봉책으로 돌아서기도 했다(2009년 이명박 정부 시기).

전자가 도시자연공원 구역제도이고 후자가 이른바 민간개발특례제도이다.

‘도시자연공원구역’ 제도는 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한해야한다는 입법이유 하에

도입되었다.

특히 이 제도는 장기미집행 도시공원 사업 추진에 필요한 보상비 등의 재정적 부담을 더는 한편,

도시공원결정의 실효에 따르는 문제점을 피하려는 취지를 갖고 있다.

노무현 정부 시기인 2003년 제출된 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’(이하 공원녹지법이라 함)

입법예고안을 보면, 매수청구권과 실효제에 대한 대책으로 ‘도시자연공원구역’ 제도를 신설하겠다는

취지가 분명하게 제시되고 있다.

당시 정부는 도시자연공원구역제도를 잘 활용하면 도시자연의 훼손을 최소화할 수 있을 뿐만 아니라

공원부지 수용에 따른 보상 문제나 시설 설치가 불필요한 곳까지 매입했을 때 발생할 재정적 문제도

해소할 수 있다고 보았다.

기존의 도시공원법을 전면 개정하여 공원녹지법을 만들 2005년 당시에는 도시자연공원을

도시자연공원구역으로 자동 전환하는 규정도 두었으나,

토지소유주들의 강한 반발로 위 자동전환 조항은 2009년 임의조항으로 변경되기도 했다.

반면 민간개발특례제도는 이명박 정부 시기인 2009년 12월에 민간자본을 활용하여

장기미집행 도시공원 문제를 해결할 요량으로 도입되었다.

이에 따르면 민간 건설회사가 주축이 되어 실효 예정인 공원 부지를 강제 수용하여 부지의 30퍼센트를

아파트로 개발하되 나머지 70퍼센트는 공원으로 조성하여 기부 채납하게 된다(공원녹지법 제21조의2).

그러나 이 특례사업은 공원부지 중 알짜배기 땅은 아파트를 짓게 하고 실제로 개발이

거의 불가능한 땅은 도시공원으로 조성하게 하는,

그럼으로써 이른바 ‘숲세권’ 아파트 단지를 만드는 사업으로 전락했다는 비판을 받아왔다.

참고문헌 : 우리카지노

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